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Taxa de Incêndio cobrada no estado do Rio de Janeiro é inconstitucional?

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29/03/2021
Fernanda Carvalho Campos e Macedo

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Taxa de Incêndio cobrada no estado do Rio de Janeiro é inconstitucional?

Podem os contribuintes exigir a declaração de inexistência de débito cumulada com a devolução dos valores pagos?

 

Por:  Fernanda Carvalho Campos e Macedo – Advogada; Sócia Fundadora do Escritório Carvalho Campos & Macedo Sociedade de Advogados; Presidente do IPEDIS; Especialista em Direito Público; Trabalho e Processo do Trabalho; Previdenciário e Securitário; Professora, palestrante e Conferencista; Graduanda em Ciências Contábeis; Co-autora do Livro:  Ônus da prova no Processo Judicial Previdenciário- Editora Juruá, 2018

 

RESUMO: De acordo com o artigo 77º do CTN, taxa é um tributo “que tem como fato gerador o exercício regulador do poder de polícia, ou a utilização efetiva e potencial, de serviço público específico e divisível”. As taxas estão, assim, dentre as espécies tributárias que visam remunerar a prestação de um determinado serviço público divisível ou custear a atividade de polícia administrativa. Dentre outras, o Estado do Rio de Janeiro instituiu e cobra a chamada Taxa de Incêndio. Tal taxa já vem sendo há algum tempo contestada judicialmente, mas a ratio decidendi contida no julgamento da ADI 2908 e do RE 643.247/SP trás uma nova luz para o debate acerca do direito de inexigência de débito e de cobrança de parcelas pretéritas referentes àquela exação, abrindo-se portanto a tese para declaração de inexibilidade de débito cumulada com a devolução de valores cobrados indevidamente.

 

Palavras Chave: Taxa de incêndio; cobrança indevida; inconstitucionalidade; Rio de Janeiro.

  1. Introdução:

 

A Taxa de Prevenção e Extinção de Incêndio, instituída e cobrada pelo Estado do Rio de Janeiro, tem como fato gerador o serviço de prevenção e extinção de incêndio, prestado ou colocado à disposição de unidades imobiliárias de utilização residencial ou não-residencial, ocupadas ou não, tal como dispõe o art. 1° do Decreto n. 3.856/80:

Art. 1º – Constituem fato gerador da taxa de serviços de prevenção e extinção de incêndio, prestados ou colocados à disposição de unidades imobiliárias de utilização residencial ou não-residencial, ocupadas ou não.

Parágrafo único – Considera-se unidade imobiliária qualquer espécie de construção de utilização residencial ou destinada ao exercício de atividade comercial, produtora, industrial e prestadora de serviço.

 

Trata-se de uma taxa criada em razão da prestação de um serviço público efetivo ou “potencial”, com lastro normativo extraído do  artigo 77 do Código Tributário Nacional e no artigo 145 da CF/88 que, respectivamente, assim prelecionam:

 Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. Parágrafo único. A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador idênticos aos que correspondam a imposto nem ser calculada em função do capital das empresas.

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;

Ocorre que, apesar da presunção, em tese, de legalidade e de Constitucionalidade do referido Decreto, as recentes decisões do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria, especialmente as da ADI 2908 e do Recurso Extraordinário n. 643.247/SP, que remetem a uma ratio decidendi (elemento capaz de promover a coerência sistêmica na interpretação e aplicação do direito nacional) é capaz de demonstrar o efeito irradiador da “proibição da referida cobrança tributária pela via da taxa” para as diversas legislações dos Estados-membro que tratam da matéria, inclusive em relação ao Decreto n. 3.856/80, que instituiu a taxa de incêndio no Estado do Rio de Janeiro.

 

 

  1. A tese sobre a inconstitucionalidade da Taxa de Incêndio do Estado do Rio de Janeiro

 

Como já dito em linhas introdutórias, a taxa de incêndio, no Rio de Janeiro, foi instituída para custear o serviço público “prestado” ou “colocado à disposição” pelo Estado do Rio de Janeiro, através do Corpo de Bombeiros Militar, direcionado à extinção e à prevenção de incêndios, em unidades imobiliárias residenciais ou não, “ocupadas ou não” (fato gerador).

A referida taxa é exigida, anualmente, pelo Estado do Rio de Janeiro, na forma do art. 7º do Decreto n. 3.856/80, que tabela as datas de vencimento conforme o final do número de inscrição do imóvel no registro imobiliário.

Não obstante a presunção de legalidade desta cobrança, a qual vem sendo exigida pelo Estado do Rio de Janeiro por muitos anos; a partir da leitura das últimas decisões do Supremo Tribunal Federal sobre o tema e cotejando-as com o que prevê as legislações de outros Estados, entendemos que é possível, sim, questionar a constitucionalidade da cobrança desse tributo, pela via judicial,

É cediço que a Jurisprudência dos Tribunais oscilou muito sobre essa temática. O próprio Supremo Tribunal Federal revogou a Súmula 274 e editou a Súmula 549, em substituição, com o seguinte Enunciado:

A Taxa de Bombeiros do Estado de Pernambuco é constitucional, revogada a Súmula nº 274. 

Essa instabilidade no entendimento sobre a constitucionalidade do tributo, também no Rio de Janeiro não passou por longe da análise do TJRJ. O Tribunal de Justiça do Rio de janeiro, em muitas oportunidades, afirmou a constitucionalidade da taxa.

Nesse sentido, foi o excerto do entendimento firmado nos autos da AP n. 0097951-74.2009.8.19.0001, de relatoria do Des. Edson Aguiar de Vasconcelos, em 04/10/2017, na 17ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro:

[…] É legítima a cobrança da referida taxa, em razão da prevenção, combate e extinção de incêndios, disponibilizados à população pelo Estado, independente do seu uso efetivo.

Tal tese também foi nos autos da AP n. 0003716-02.2007.8.19.0029, relatada pelo Exmo. Des. Jaime Dias Pinheiro Filho:

 

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO TRIBUTÁRIO. AÇÃO DECLARATÓRIA C/C REPETIÇÃO DE INDÉBITO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. IRRESIGNAÇÃO DA PARTE AUTORA QUE NÃO MERECE PROSPERAR. É LEGÍTIMA A COBRANÇA DA REFERIDA TAXA, EM RAZÃO DA PREVENÇÃO, COMBATE E EXTINÇÃO DE INCÊNDIOS, DISPONIBILIZADOS À POPULAÇÃO PELO ESTADO, INDEPENDENTE DO SEU USO EFETIVO. CONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA PELO STF EM REPERCUSSÃO GERAL RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. (0003716-02.2007.8.19.0029 – APELAÇÃO, Des (a). JAIME DIAS PINHEIRO FILHO – Julgamento: 25/07/2017 – DÉCIMA SEGUNDA CÂMARA CÍVEL)

Em que pese a invocação de parte dos juízes de primeiro grau sobre a estabilização da temática no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, vale realçar a forte tendência de overrruling ( mudança de orientação da jurisprudência- Quando é tomada uma decisão posterior tornando o precedente inconsistente)  com base nos recentes entendimentos do Supremo Tribunal Federal e dos demais Tribunais que citaremos a seguir e que já seguem a linha de orientação do STF.

Expliquemos: recentemente, por maioria de votos, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 2908, o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade de dispositivo de lei do Estado de Sergipe que instituiu taxa anual de segurança contra incêndio.

Naquela ADI, a OAB questionava a Lei 4.184/1999 de Sergipe, que previa a taxa de aprovação de projetos de construção e taxa anual de segurança contra incêndio. Apesar de parecer um outro tipo de taxa e que eventualmente não se amoldaria ao caso em estudo, que trata de outro tipo de “fato gerador”(serviço de prevenção e extinção de incêndio, prestado ou colocado à disposição de unidades imobiliárias de utilização residencial ou não-residencial, ocupadas ou não), naquela ação, a OAB trouxe a tese de que “quaisquer serviços” de combate a incêndio e outras calamidades efetuados pelo Corpo de Bombeiros não podem ser remunerados por meio de taxas, mas apenas por impostos. A lei sergipana, portanto, violaria o disposto no artigo 145, inciso II, da Constituição Federal.

Em seu voto na ADI  2908, a relatora, ministra Carmen Lúcia, ressaltou que, sim, as pessoas jurídicas incumbidas da prestação de serviços públicos de utilidade genérica, como é o caso do Corpo de Bombeiros Militar, podem, em circunstâncias especiais, prestar serviços específicos destinados à satisfação de interesses de sujeitos por eles alcançados. Todavia, no caso daquela ação, as atividades indicadas como hipóteses de incidência daquela taxa “representam a própria razão de existir do Corpo de Bombeiros Militar”.

Segundo a ministra, a atividade exercida pelos Bombeiros militares é serviço relacionado à segurança pública, sendo, portanto, dever do Estado e fornecido de “forma geral e indivisível para a garantia da ordem pública” e para “preservação da incolumidade das pessoas e do patrimônio”.

Concluiu, aquela relatora, dizendo que: “Tratando-se de atividades específicas do Corpo de Bombeiros Militar, o combate a incêndio e a realização de salvamentos e resgates não podem ser custeados pela cobrança de taxas”.

E o que defendemos, como tese, com base naquela ratio decidendi (razão de decidir fundamental)?

O serviço de prevenção e extinção de incêndio, prestado ou colocado à disposição de unidades imobiliárias de utilização residencial ou não-residencial, ocupadas ou não ( fato gerador do tributo cobrado no Rio de Janeiro) também não representaria a própria razão de existir do Corpo de Bombeiros Militar? Não seria um tipo de serviço oferecido de forma geral e indivisível para a garantia da ordem pública e para preservação da incolumidade das pessoas e do patrimônio, intrinsicamente relacionado com a segurança pública?

Além do que colocamos em relação a ADI 2908, em dezembro de 2017, o Supremo Tribunal Federal julgou o Recurso Extraordinário n. 643.247/SP, com repercussão geral reconhecida, e sob a relatoria do Ministro Marco Aurélio.

Na ocasião, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese em repercussão geral:

A segurança pública, presentes a prevenção e o combate a incêndios, faz-se, no campo da atividade precípua, pela unidade da Federação, e, porque serviço essencial, tem como viabilizá-la a arrecadação de impostos, não cabendo ao Município a criação de taxa para tal fim. ( grifos nossos)

 

O que prevaleceu, então, a partir da  ratio decidendi acima pontuada?

A atividade exercida pelo Corpo de Bombeiros relativa ao combate e à prevenção a incêndios constitui atividade de segurança pública, à luz do art. 144, inc. V, da Constituição Federal, verbis:

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.

E foi justamente nesse sentido que o STF, s.m.j, pacificou o entendimento de que: o tributo relacionado a prevenção de incêndios, cobrado por Estados-Membro e Municípios, que tem como fato gerador um tipo de serviço público geral e indivisível, não poderia ser cobrada na forma de taxa, já que tais serviços devem ser custeados pela via dos impostos, sendo inconstitucional, portanto, a exigência de “taxa” para aquela finalidade.

É o que se extrai, à clarividência, do voto do Exmo. Ministro Marco Aurélio, relator do Recurso Extraordinário em estudo:

[…] Repita-se à exaustão – atividade precípua do Estado é viabilizada mediante arrecadação decorrente de impostos, pressupondo a taxa o exercício do poder de polícia ou a utilização efetiva ou potencial de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à disposição. Nem mesmo o Estado poderia, no âmbito da segurança pública revelada pela prevenção e combate a incêndios, instituir validamente a taxa, como proclamou o Supremo, embora no campo da tutela de urgência”. ( grifos nossos)

 

Colocados os pontos de reflexão, cabe pontuar que, embora a questão tenha sido decida em ADI e, no último caso, em Recurso Extraordinário, submetido à repercussão geral, especificamente em relação à taxa de incêndio municipal instituída pelo Município de São Paulo, a tese fixada em ambos os julgados se irradia para todas as demais taxas instituídas pelos demais entes federativos para custear a atividade de prevenção e combate a incêndios.

Essa tese, inclusive, se revela ainda mais profícua quando se sabe da nova disciplina processual que impõe aos Tribunais o dever de uniformizar sua jurisprudência e mantê-la íntegra, estável e coerente, nos termos do art. 926 do CPC-15.

Verifiquem-se, pois, os recentes precedentes do STF, STJ, TJMT ,TJPR e TJMG, respectivamente, sobre o tema que ora estudamos:

TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO – INADEQUAÇÃO CONSTITUCIONAL. Descabe introduzir, no cenário tributário, taxa visando prevenção e combate a incêndio, consideradas generalidade e inespecificidade do serviço. Precedentes: ação direta de inconstitucionalidade nº 1.942/PA, Pleno, relator ministro Luiz Edson Fachin, e recurso extraordinário nº 643.247/SP, Pleno, de minha relatoria, com acórdãos veiculados nos Diários da Justiça eletrônicos de 15 de fevereiro de 2016 e 19 de dezembro de 2017. (STF – AI: 712829 MG, Relator: MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 05/10/2020, Primeira Turma, Data de Publicação: 14/10/2020) Grifos nossos)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SUBMISSÃO À REGRA PREVISTA NO ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 03/STJ. TRIBUTÁRIO. TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. “Consoante entendimento firmado Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 643.247/SP, sob a sistemática da repercussão geral, é inconstitucional a cobrança de taxa visando a prevenção e o combate a incêndios (Tema 16/STF)” (AgInt no RE nos EDcl no RMS 22.632/MG, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, CORTE ESPECIAL, julgado em 21/05/2019, DJe 24/05/2019). 2. Cumpre registrar que, em sede de embargos de declaração apresentados pelo Município de São Paulo, o Supremo Tribunal Federal atribuiu efeitos prospectivos à decisão, nos seguintes termos: “Conheço dos embargos de declaração protocolados pelo Município de São Paulo e os provejo para modular prospectivamente os efeitos da tese, a partir da data da publicação da ata de julgamento – 1º de agosto de 2017 , ressalvadas as ações anteriormente ajuizadas.” (Excerto extraído do voto do Ministro Relator no RE 643247 ED, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 12/06/2019, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-140 DIVULG 27-06-2019 PUBLIC 28-06-2019). 3. Nesse contexto, embora tenha modulado os efeitos da decisão, o Supremo Tribunal Federal ressalvou expressamente “as ações anteriormente ajuizadas”. No caso concreto, considerando que a presente demanda enquadra-se na ressalva, não é atingida pelos efeitos da modulação. 4. Por outro lado, impende ressaltar que, naquela ocasião, os embargos de declaração apresentados pelo Estado de São Paulo foram rejeitados. Assim, é imperioso concluir que tanto os Municípios quanto os Estados-membros estão impossibilitados de instituir taxa de combate à incêndio, porquanto a prevenção e o combate de incêndios são viabilizados por meio da arrecadação de impostos. 5. Agravo interno não provido. (STJ – AgInt no RMS: 21049 MG 2005/0201219-2, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 10/09/2019, T2 – SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 19/09/2019)

AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO ANULATÓRIA DE LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO – TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO (TACIN) – INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA – RECURSO PROVIDO. “(.) 1. AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO ANULATÓRIA DE LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO – TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO (TACIN) – INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA – RECURSO PROVIDO. “(.) 1. AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO ANULATÓRIA DE LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO – TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO (TACIN) – INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA – RECURSO PROVIDO. “(.) 1. AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO ANULATÓRIA DE LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO – TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO (TACIN) – INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA – RECURSO PROVIDO. “(…) 1. Consoante o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 643.247/SP, sob a sistemática da repercussão geral, é inconstitucional a cobrança de taxa visando à prevenção e ao combate a incêndios. 2. Impõe-se, consequentemente, o realinhamento da jurisprudência desta Corte sobre a matéria, diante do novo entendimento firmado pelo Pretório Excelso, afastando-se a exigência da taxa de combate a incêndio.” (N.U 1014727-03.2019.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA RIBEIRO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 18/02/2020, Publicado no DJE 05/03/2020).(grifos nossos) (TJ-MT – AI: 10083906620178110000 MT, Relator: GILBERTO LOPES BUSSIKI, Data de Julgamento: 22/07/2020, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 28/07/2020)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. ACOLHIMENTO DA EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. NULIDADE DA TAXA DE COMBATE AO INCÊNDIO. FORMAL INCONFORMISMO. AFASTAMENTO DA NULIDADE DA TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO. DESAPROPOSITADA. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA PELO STF NO RE 643.247, EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL. IMPOSSIBILIDADE DE INSTITUIÇÃO E COBRANÇA POR LEI DO MUNICÍPIO. RECURSO NÃO PROVIDO. (TJPR – 2ª C. Cível – 0039269-64.2019.8.16.0000 – Maringá – Rel.: Desembargador Guimarães da Costa – J. 29.10.2019) (TJ-PR – AI: 00392696420198160000 PR 0039269-64.2019.8.16.0000 (Acórdão), Relator: Desembargador Guimarães da Costa, Data de Julgamento: 29/10/2019, 2ª Câmara Cível, Data de AGRAVO DE INSTRUMENTO – MANDADO DE SEGURANÇA – TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO – SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE. – Ao despachar a petição inicial do Mandado de Segurança, o Julgador pode determinar, “in limine”, a suspensão do ato coator, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, nos termos do artigo 7º, III, da Lei n. 12.016/09 -“Descabe introduzir no cenário tributário, como obrigação do contribuinte, taxa visando a prevenção e o combate a incêndios, sendo imprópria a atuação do Município em tal campo.” (RE n. 643247/SP)- Presentes os pressupostos legais, deve ser concedida a que visa suspender a exigibilidade do tributo reputado inconstitucional. (TJ-MG – AI: 10000200822534001 MG, Relator: Alexandre Santiago, Data de Julgamento: 05/08/0020, Data de Publicação: 14/08/2020) Publicação: 30/10/2019) (grifos nossos)

  1. Conclusão

 

Nesse sentido, considerando as recentes decisões do Supremo Tribunal Federal e dos diversos tribunais pátrios que vem entendendo sobre os efeitos “irradiantes” daquelas decisões sobre as legislações locais que tratam do mesmo tema,  entendemos que é possível, sim, a propositura de ação judicial em face do Ente que instituiu e que cobra o referido tributo a fim de que, reconhecendo-se a inconsticionalidade da exação, declare a inexigibilidade do crédito tributário e determine a devolução dos valores indevidamente cobrados no lapso de cinco anos anteriores à propositura da referida ação.

Recomendamos, entretanto, que o cidadão, ao buscar a tutela judicial, esteja acompanhado de advogado/defensor de sua confiança. Isso, pois, apesar da oferta do jus postulandi, há casos em que a análise fática; a instrução probatória ( e aqui, recomendamos a precedência de pedido administrativo; cálculo do valor da causa com os consectários legais etc); a argumentação trazida pelo patrono farão toda a diferença na concessão do direito e, inclusive, na percepção de parcelas pretéritas. Nesse sentido, não é demais relembrar a dicção do artigo 133 da Constituição Federal de 1988, que diz: ” Art. 133. O advogado é indispensável à administração da justiça, sendo inviolável por seus atos e manifestações no exercício da profissão, nos limites da lei.”

 

 

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