Taxa de incêndio cobrada no estado do minas gerais é inconstitucional?
Podem os contribuintes exigir a declaração de inexistência de débito cumulada com a devolução dos valores pagos?
Por: Fernanda Carvalho Campos e Macedo – Advogada; Sócia Fundadora do Escritório Carvalho Campos & Macedo Sociedade de Advogados; Presidente do IPEDIS; Especialista em Direito Público; Trabalho e Processo do Trabalho; Previdenciário e Securitário; Professora, palestrante e Conferencista; Graduanda em Ciências Contábeis; Co-autora do Livro: Ônus da prova no Processo Judicial Previdenciário- Editora Juruá, 2018
RESUMO: De acordo com o artigo 77º do CTN, taxa é um tributo “que tem como fato gerador o exercício regulador do poder de polícia, ou a utilização efetiva e potencial, de serviço público específico e divisível”. As taxas estão, assim, dentre as espécies tributárias que visam remunerar a prestação de um determinado serviço público divisível ou custear a atividade de polícia administrativa. Dentre outras, a partir de 2004, o Estado de Minas Gerais instituiu e cobra a chamada Taxa de Incêndio, a qual é devida por contribuintes não residenciais. Tal taxa já vem sendo há algum tempo contestada judicialmente, mas a ratio decidendi contida no julgamento da ADI 2908 e do RE 643.247/SP trás uma nova luz para o debate acerca do direito de inexigência de débito e de cobrança de parcelas pretéritas referentes àquela exação, abrindo-se portanto a tese para declaração de inexibilidade de débito cumulada com a devolução de valores cobrados indevidamente.
Palavras Chave: Taxa de incêndio; cobrança indevida; inconsticionalidade; Minas Gerais.
- Introdução:
A Taxa de Prevenção e Extinção de Incêndio, instituída e cobrada pelo Estado de Minas Gerais através da Lei 6.763/75 e alterada pela Lei Estadual 14.938/03, tem como fato gerador o serviço de prevenção e extinção de incêndio, prestado ou colocado à disposição de unidades imobiliárias de utilização não-residencial.
Trata-se de uma taxa criada em razão da prestação de um serviço público efetivo ou “potencial”, com lastro normativo extraído do artigo 77 do Código Tributário Nacional e no artigo 145 da CF/88 que, respectivamente, assim prelecionam:
Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. Parágrafo único. A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador idênticos aos que correspondam a imposto nem ser calculada em função do capital das empresas.
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
Ocorre que, apesar da presunção, em tese, de legalidade e de Constitucionalidade do referido Decreto, as recentes decisões do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria, especialmente as da ADI 2908 e do Recurso Extraordinário n. 643.247/SP, que remetem a uma ratio decidendi (elemento capaz de promover a coerência sistêmica na interpretação e aplicação do direito nacional) é capaz de demonstrar o efeito irradiador da “proibição da referida cobrança tributária pela via da taxa” para as diversas legislações dos Estados-membro que tratam da matéria.
- 2.A tese sobre a inconstitucionalidade da Taxa de Incêndio do Estado de Minas Gerais
Como já dito em linhas introdutórias, a taxa de incêndio foi instituída para custear o serviço público “prestado” ou “colocado à disposição” pelo Estado de Minas Gerais, através do Corpo de Bombeiros Militar, direcionado à extinção e à prevenção de incêndios, em unidades imobiliárias residenciais ou não, “ocupadas ou não” (fato gerador).
A referida taxa é exigida, anualmente, pelo Estado de Minas Gerais, na forma através da Lei 6.763/75 e alterada pela Lei Estadual 14.938/03, que tabela as datas de vencimento conforme o final do número de inscrição do imóvel no registro imobiliário.
Não obstante a presunção de legalidade desta cobrança, a qual vem sendo exigida por muitos anos; a partir da leitura das últimas decisões do Supremo Tribunal Federal sobre o tema e cotejando-as com o que prevê as legislações de outros Estados, entendemos que é possível, sim, questionar a constitucionalidade da cobrança desse tributo, pela via judicial,
É cediço que a Jurisprudência dos Tribunais oscilou muito sobre essa temática. O próprio Supremo Tribunal Federal revogou a Súmula 274 e editou a Súmula 549, em substituição, com o seguinte Enunciado:
A Taxa de Bombeiros do Estado de Pernambuco é constitucional, revogada a Súmula nº 274.
Essa instabilidade no entendimento sobre a constitucionalidade do tributo, também em de Minas Gerais não passou por longe da análise do TJMG. O Tribunal de Justiça de Minas Gerais, em muitas oportunidades, afirmou a constitucionalidade da taxa.
Nesse sentido, foi o excerto do entendimento firmado nos autos da AP n. 1.0024.04.331973-0/001, de relatoria do Des. Brandão Teixeira, em 13/09/2005, pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais:
[…] EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO. “TAXA DE INCÊNDIO” INSTITUÍDA PELO ESTADO DE MINAS GERAIS. CONSTITUCIONALIDADE DA EXAÇÃO DECLARADA PELA DOUTA CORTE SUPERIOR DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MINAS GERAIS. ADIN 1.0000.04.404860-1/000. SEGURANÇA DENEGADA. RESSALVA DO PONTO DE VISTA DO RELATOR..
Em que pese a invocação de parte dos juízes de primeiro grau sobre a estabilização da temática no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, vale realçar a forte tendência de overrruling ( mudança de orientação da jurisprudência- Quando é tomada uma decisão posterior tornando o precedente inconsistente) com base nos recentes entendimentos do Supremo Tribunal Federal e dos demais Tribunais que citaremos a seguir e que já seguem a linha de orientação do STF (ADI 4411).
Expliquemos: recentemente, por maioria de votos, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 2908, o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade de dispositivo de lei do Estado de Sergipe que instituiu taxa anual de segurança contra incêndio.
Naquela ADI, a OAB questionava a Lei 4.184/1999 de Sergipe, que previa a taxa de aprovação de projetos de construção e taxa anual de segurança contra incêndio. Apesar de parecer um outro tipo de taxa e que eventualmente não se amoldaria ao caso em estudo, que trata de outro tipo de “fato gerador”(serviço de prevenção e extinção de incêndio, prestado ou colocado à disposição de unidades imobiliárias de utilização residencial ou não-residencial, ocupadas ou não), naquela ação, a OAB trouxe a tese de que “quaisquer serviços” de combate a incêndio e outras calamidades efetuados pelo Corpo de Bombeiros não podem ser remunerados por meio de taxas, mas apenas por impostos. A lei sergipana, portanto, violaria o disposto no artigo 145, inciso II, da Constituição Federal.
Em seu voto na ADI 2908, a relatora, ministra Carmen Lúcia, ressaltou que, sim, as pessoas jurídicas incumbidas da prestação de serviços públicos de utilidade genérica, como é o caso do Corpo de Bombeiros Militar, podem, em circunstâncias especiais, prestar serviços específicos destinados à satisfação de interesses de sujeitos por eles alcançados. Todavia, no caso daquela ação, as atividades indicadas como hipóteses de incidência daquela taxa “representam a própria razão de existir do Corpo de Bombeiros Militar”.
Segundo a ministra, a atividade exercida pelos Bombeiros militares é serviço relacionado à segurança pública, sendo, portanto, dever do Estado e fornecido de “forma geral e indivisível para a garantia da ordem pública” e para “preservação da incolumidade das pessoas e do patrimônio”.
Concluiu, aquela relatora, dizendo que: “Tratando-se de atividades específicas do Corpo de Bombeiros Militar, o combate a incêndio e a realização de salvamentos e resgates não podem ser custeados pela cobrança de taxas”.
E o que defendemos, como tese, com base naquela ratio decidendi (razão de decidir fundamental)?
O serviço de prevenção e extinção de incêndio, prestado ou colocado à disposição de unidades imobiliárias de utilização não-residencial, também não representaria a própria razão de existir do Corpo de Bombeiros Militar? Não seria um tipo de serviço oferecido de forma geral e indivisível para a garantia da ordem pública e para preservação da incolumidade das pessoas e do patrimônio, intrinsicamente relacionado com a segurança pública?
Além do que colocamos em relação a ADI 2908, em dezembro de 2017, o Supremo Tribunal Federal julgou o Recurso Extraordinário n. 643.247/SP, com repercussão geral reconhecida, e sob a relatoria do Ministro Marco Aurélio.
Na ocasião, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese em repercussão geral:
A segurança pública, presentes a prevenção e o combate a incêndios, faz-se, no campo da atividade precípua, pela unidade da Federação, e, porque serviço essencial, tem como viabilizá-la a arrecadação de impostos, não cabendo ao Município a criação de taxa para tal fim. ( grifos nossos)
O que prevaleceu, então, a partir da ratio decidendi acima pontuada?
A atividade exercida pelo Corpo de Bombeiros relativa ao combate e à prevenção a incêndios constitui atividade de segurança pública, à luz do art. 144, inc. V, da Constituição Federal, verbis:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.
E foi justamente nesse sentido que o STF, s.m.j, pacificou o entendimento de que: o tributo relacionado a prevenção de incêndios, cobrado por Estados-Membro e Municípios, que tem como fato gerador um tipo de serviço público geral e indivisível, não poderia ser cobrada na forma de taxa, já que tais serviços devem ser custeados pela via dos impostos, sendo inconstitucional, portanto, a exigência de “taxa” para aquela finalidade.
É o que se extrai, à clarividência, do voto do Exmo. Ministro Marco Aurélio, relator do Recurso Extraordinário em estudo:
[…] Repita-se à exaustão – atividade precípua do Estado é viabilizada mediante arrecadação decorrente de impostos, pressupondo a taxa o exercício do poder de polícia ou a utilização efetiva ou potencial de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à disposição. Nem mesmo o Estado poderia, no âmbito da segurança pública revelada pela prevenção e combate a incêndios, instituir validamente a taxa, como proclamou o Supremo, embora no campo da tutela de urgência”. ( grifos nossos)
Colocados os pontos de reflexão, cabe pontuar que, embora a questão tenha sido decida em ADI e, no último caso, em Recurso Extraordinário, submetido à repercussão geral, especificamente em relação à taxa de incêndio municipal instituída pelo Município de São Paulo, a tese fixada em ambos os julgados se irradia para todas as demais taxas instituídas pelos demais entes federativos para custear a atividade de prevenção e combate a incêndios.
Essa tese, inclusive, se revela ainda mais profícua quando se sabe da nova disciplina processual que impõe aos Tribunais o dever de uniformizar sua jurisprudência e mantê-la íntegra, estável e coerente, nos termos do art. 926 do CPC-15.
Verifiquem-se, pois, os recentes precedentes do STF, STJ, TJMT, TJPR e TJMG, respectivamente, sobre o tema que ora estudamos:
TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO – INADEQUAÇÃO CONSTITUCIONAL. Descabe introduzir, no cenário tributário, taxa visando prevenção e combate a incêndio, consideradas generalidade e inespecificidade do serviço. Precedentes: ação direta de inconstitucionalidade nº 1.942/PA, Pleno, relator ministro Luiz Edson Fachin, e recurso extraordinário nº 643.247/SP, Pleno, de minha relatoria, com acórdãos veiculados nos Diários da Justiça eletrônicos de 15 de fevereiro de 2016 e 19 de dezembro de 2017. (STF – AI: 712829 MG, Relator: MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 05/10/2020, Primeira Turma, Data de Publicação: 14/10/2020) Grifos nossos)
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SUBMISSÃO À REGRA PREVISTA NO ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 03/STJ. TRIBUTÁRIO. TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. “Consoante entendimento firmado Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 643.247/SP, sob a sistemática da repercussão geral, é inconstitucional a cobrança de taxa visando a prevenção e o combate a incêndios (Tema 16/STF)” (AgInt no RE nos EDcl no RMS 22.632/MG, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, CORTE ESPECIAL, julgado em 21/05/2019, DJe 24/05/2019). 2. Cumpre registrar que, em sede de embargos de declaração apresentados pelo Município de São Paulo, o Supremo Tribunal Federal atribuiu efeitos prospectivos à decisão, nos seguintes termos: “Conheço dos embargos de declaração protocolados pelo Município de São Paulo e os provejo para modular prospectivamente os efeitos da tese, a partir da data da publicação da ata de julgamento – 1º de agosto de 2017 , ressalvadas as ações anteriormente ajuizadas.” (Excerto extraído do voto do Ministro Relator no RE 643247 ED, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 12/06/2019, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-140 DIVULG 27-06-2019 PUBLIC 28-06-2019). 3. Nesse contexto, embora tenha modulado os efeitos da decisão, o Supremo Tribunal Federal ressalvou expressamente “as ações anteriormente ajuizadas”. No caso concreto, considerando que a presente demanda enquadra-se na ressalva, não é atingida pelos efeitos da modulação. 4. Por outro lado, impende ressaltar que, naquela ocasião, os embargos de declaração apresentados pelo Estado de São Paulo foram rejeitados. Assim, é imperioso concluir que tanto os Municípios quanto os Estados-membros estão impossibilitados de instituir taxa de combate à incêndio, porquanto a prevenção e o combate de incêndios são viabilizados por meio da arrecadação de impostos. 5. Agravo interno não provido. (STJ – AgInt no RMS: 21049 MG 2005/0201219-2, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 10/09/2019, T2 – SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 19/09/2019)
AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO ANULATÓRIA DE LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO – TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO (TACIN) – INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA – RECURSO PROVIDO. “(.) 1. AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO ANULATÓRIA DE LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO – TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO (TACIN) – INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA – RECURSO PROVIDO. “(.) 1. AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO ANULATÓRIA DE LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO – TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO (TACIN) – INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA – RECURSO PROVIDO. “(.) 1. AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO ANULATÓRIA DE LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO – TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO (TACIN) – INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA – RECURSO PROVIDO. “(…) 1. Consoante o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 643.247/SP, sob a sistemática da repercussão geral, é inconstitucional a cobrança de taxa visando à prevenção e ao combate a incêndios. 2. Impõe-se, consequentemente, o realinhamento da jurisprudência desta Corte sobre a matéria, diante do novo entendimento firmado pelo Pretório Excelso, afastando-se a exigência da taxa de combate a incêndio.” (N.U 1014727-03.2019.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA RIBEIRO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 18/02/2020, Publicado no DJE 05/03/2020).(grifos nossos) (TJ-MT – AI: 10083906620178110000 MT, Relator: GILBERTO LOPES BUSSIKI, Data de Julgamento: 22/07/2020, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 28/07/2020)
AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. ACOLHIMENTO DA EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. NULIDADE DA TAXA DE COMBATE AO INCÊNDIO. FORMAL INCONFORMISMO. AFASTAMENTO DA NULIDADE DA TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO. DESAPROPOSITADA. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA PELO STF NO RE 643.247, EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL. IMPOSSIBILIDADE DE INSTITUIÇÃO E COBRANÇA POR LEI DO MUNICÍPIO. RECURSO NÃO PROVIDO. (TJPR – 2ª C. Cível – 0039269-64.2019.8.16.0000 – Maringá – Rel.: Desembargador Guimarães da Costa – J. 29.10.2019) (TJ-PR – AI: 00392696420198160000 PR 0039269-64.2019.8.16.0000 (Acórdão), Relator: Desembargador Guimarães da Costa, Data de Julgamento: 29/10/2019, 2ª Câmara Cível, Data de AGRAVO DE INSTRUMENTO – MANDADO DE SEGURANÇA – TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO – SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE. – Ao despachar a petição inicial do Mandado de Segurança, o Julgador pode determinar, “in limine”, a suspensão do ato coator, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, nos termos do artigo 7º, III, da Lei n. 12.016/09 -“Descabe introduzir no cenário tributário, como obrigação do contribuinte, taxa visando a prevenção e o combate a incêndios, sendo imprópria a atuação do Município em tal campo.” (RE n. 643247/SP)- Presentes os pressupostos legais, deve ser concedida a que visa suspender a exigibilidade do tributo reputado inconstitucional. (TJ-MG – AI: 10000200822534001 MG, Relator: Alexandre Santiago, Data de Julgamento: 05/08/0020, Data de Publicação: 14/08/2020) Publicação: 30/10/2019) (grifos nossos)
Atualmente, é pacífico o entendimento de que a referida taxa de incêndio vai ao encontro dos dispositivos constitucionais, seguindo o TJMG, a mesma linha de decisão, conforme lemos abaixo:
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO – TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO – INSTITUIÇÃO DE TAXA – IMPOSSIBILIDADE – INSTITUIÇÃO POR MEIO DE IMPOSTO – REPERCUSSÃO GERAL – SEGURANÇA JURÍDICA – PROVIMENTO DO RECURSO.
– O Supremo Tribunal Federal, no RE 643.247/SP (tema 16), com repercussão geral, firmou entendimento de que os serviços prestados por órgãos de segurança pública, como o combate a incêndios, devem ser custeados por impostos e não por meio de taxas.
– Tendo em vista o posicionamento da e. Corte Suprema e em observância à segurança jurídica e à uniformidade da prestação jurisdicional, deve-se ser suspensa, pelo menos nesse momento processual, a exigibilidade da taxa de combate a incêndio.
– Recurso a que se dá provimento., (TJ/MG- Agravo de Instrumento-Cv 1.0000.19.007726-3/001, relator(a): des.(a) Versiani Penna, 19ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 2/5/2019, publicação da súmula em 8/5/2019).
- Conclusão
Nesse sentido, considerando as recentes decisões do Supremo Tribunal Federal e dos diversos tribunais pátrios que vem entendendo sobre os efeitos “irradiantes” daquelas decisões sobre as legislações locais que tratam do mesmo tema, entendemos que é possível, sim, a propositura de ação judicial em face do Ente que instituiu e que cobra o referido tributo a fim de que, reconhecendo-se a inconsticionalidade da exação, declare a inexigibilidade do crédito tributário e determine a devolução dos valores indevidamente cobrados no lapso de cinco anos anteriores à propositura da referida ação.
Recomendamos, entretanto, que o cidadão, ao buscar a tutela judicial, esteja acompanhado de advogado/defensor de sua confiança. Isso, pois, apesar da oferta do jus postulandi, há casos em que a análise fática; a instrução probatória (e aqui, recomendamos a precedência de pedido administrativo; cálculo do valor da causa com os consectários legais etc); a argumentação trazida pelo patrono farão toda a diferença na concessão do direito e, inclusive, na percepção de parcelas pretéritas. Nesse sentido, não é demais relembrar a dicção do artigo 133 da Constituição Federal de 1988, que diz: ” Art. 133. O advogado é indispensável à administração da justiça, sendo inviolável por seus atos e manifestações no exercício da profissão, nos limites da lei.”